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今天我主要講三個部分:一是廉政公署的成立和工作；二是有關(guān)的法律問題；三是成果和經(jīng)驗。
第一部分，我們簡單了解一下廉政公署成立的背景以及廉政公署三管齊下的三個部門怎么進(jìn)行反貪污的工作。
廉政公署成立前，香港是怎么樣的？六、七十年代，當(dāng)時貪污情況十分嚴(yán)重，如救護(hù)人員在接送病人往醫(yī)院前，向病人索取「茶錢」、病人要「打賞」醫(yī)院的亞嬸（即護(hù)工），才可取得開水或便盆。貪污的問題不是個別政府人員的問題，政府里還存在一些集團(tuán)式的貪污問題。很多市民受到這些集團(tuán)式貪污的影響。警隊情況尤為嚴(yán)重，市民生活受到壓迫，但是他們一直默默地忍耐。那么，到底是什么引發(fā)廉政公署的成立呢？一九七三年，總警司葛柏被發(fā)現(xiàn)擁有逾四百三十多萬港元財富，懷疑是從貪污得來。律政司要求葛柏在一星期內(nèi)解釋其財富來源，然而，他在此期間葛柏竟輕易逃離香港到英國。葛柏潛逃令積聚已久的民怨立即爆發(fā)。面對市民的強烈要求，香港政府明白到必須有所行動。在市民的強烈要求下，廉政公署在一九七四年二月正式成立。
廉政公署成立以來，我們是怎么樣開展工作的？我們香港廉政公署的架構(gòu)是有一些特別的地方，我們從成立以來就采取三管齊下的方法去打擊貪污。所謂三管齊下的方式，就是三個部門，執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處，從三個不同的方面去進(jìn)行打擊貪污的工作。
執(zhí)行處負(fù)責(zé)反貪調(diào)查，是廉署最核心的部門。該處有900余人，我們常常收到市民的舉報、投訴以后，如果發(fā)現(xiàn)有貪污的，我們就會發(fā)給執(zhí)行處的同事，去進(jìn)行調(diào)查工作。調(diào)查完后，他們會把結(jié)果報告交給律政司，然后由他們決定進(jìn)不進(jìn)行檢控的工作，這個就是我們所進(jìn)行的調(diào)查工作。
我們還認(rèn)為：光靠執(zhí)法是不能夠打擊貪污的，制度預(yù)防和市民的素質(zhì)也是非常重要的。防止貪污處就是做預(yù)防工作的。防止貪污處主要職權(quán)就是審查各政府部門及公共機構(gòu)的工作常規(guī)及程序，比如采購制度、一些大型的計劃，審查他們的整個過程，看他們的過程中間有沒有一些記錄上的漏洞，如果有的話，我們會向這些機構(gòu)提供一些反貪的意見，建議他們改善他們的工作流程去減低貪污出現(xiàn)的機會，這個就是我們的制度預(yù)防的工作。
當(dāng)然，除了有制度預(yù)防以外，我們認(rèn)為教育也是非常重要的，我們要讓我們的市民明白貪污的害處，還有就是要他們知道，他們可以做什么去幫助整個社會去建立一個廉潔的風(fēng)氣。所以，我們還有社會關(guān)系處，就是從教育方面和宣傳方面去進(jìn)行反貪污的工作。我們的一些宣傳工作，你們可能也有接觸過；比如說，在內(nèi)地?zé)岵サ碾娨晞 读袆印?，是我們和電視臺一起制作的。它是根據(jù)我們廉政公署過去調(diào)查的一些真實的個案改編過來的。我們也是透過這些傳媒把貪污的害處介紹給我們香港的市民。這些就是我們廉政公署三管齊下的打擊貪污的方法。
接下來分享第二個部分，就是香港的反貪污法規(guī)，是怎樣規(guī)管貪污這個行為的？在香港，怎么樣的行為，可以說這是一個貪污違法的行為？這是由香港的《防止賄賂條例》所規(guī)管的。為了讓大家進(jìn)一步了解，我會拿我們香港的和內(nèi)地的反貪、反賄進(jìn)行一個簡單的比較，讓你們比較清楚明白其中的區(qū)別。我們認(rèn)為有三個地方，有比較大的區(qū)別：一、貪污賄賂的定義上。在內(nèi)地，貪污和賄賂是兩個不同的罪行。在香港，貪污和賄賂其實是同一個概念。內(nèi)地所說的貪污，在香港來說，是盜竊罪。香港貪污賄賂，不光監(jiān)管公籍人員，非公籍人員也同樣受監(jiān)管。二、賄賂金額與立案之間的關(guān)系，在內(nèi)地，不是每一個賄賂的案件都會立案的，貪污數(shù)額在多少以上才立案，如果數(shù)額不足以立案的，情節(jié)較輕的話，可以不用刑事去調(diào)查，用行政處分或者用黨紀(jì)去處理。但是，在香港，賄賂的金額與是否立案是沒有關(guān)系的，也就是說，貪污的金額不會影響你是否違法，唯一的影響是法官在量刑的時候，金額少的話，罪行可能會輕一點，但是不會影響到刑事調(diào)查方面的情況。三、在刑法方面，內(nèi)地的最高刑罰是死刑，但是，我們在香港是沒有死刑的。觸犯了《防止賄賂條例》，最高刑罰是坐牢和伏法。對于公務(wù)人員，如果觸犯了《防止賄賂條例》，除了坐牢和伏法，馬上免除你的職務(wù)，還有不再享受退休金。
那么，香港的反貪污法規(guī)里，包含了哪些精華呢？《防止賄賂條例》除了監(jiān)管公務(wù)人員，也監(jiān)管私營機構(gòu)的雇員，這個是有分別的，公務(wù)員所受到的監(jiān)管是比較嚴(yán)格的，你可以看到《防止賄賂條例》里面有三條的條文是規(guī)管公務(wù)人員的，私營機構(gòu)就一條，第九條，私營機構(gòu)雇員比較松一點；但是，觸犯了《防止賄賂條例》，都會受到法律的規(guī)管。
那么，怎么樣才算觸犯了《防止賄賂條例》？其中有一些概念：
1、代理人。什么叫代理人？當(dāng)你代表你的公司、機關(guān)或部門，去執(zhí)行一些公務(wù)的時候，你就是代理人了，也就是無論是公務(wù)人員還是私營機構(gòu)的雇員都符合這個代理人的概念，都要受到這個法律條例的監(jiān)管。我們的雇員，如果沒有得到我們公司、部門、機關(guān)同意的情況下，處理我們公務(wù)的時候，利用我們的職務(wù)、職權(quán)去索取或者接受利益，其實就是我們香港《防止賄賂條例》下我們所說的貪污、賄賂這個情況。
2、利益。利益不僅僅是金錢，有很多東西也可以說成是利益。比如說，免除你清還一些貸款、提供服務(wù)職位等這些全都是利益。一些VIP卡、證券都是屬于利益的范疇。之前提到，賄賂金額多少與是否立案沒有關(guān)系。我可以舉一個例子，賄賂金額不會影響我們是否立案。你們可以猜一猜，我們廉政公署里調(diào)查的案子里，賄賂金的金額最低是多少？5元，這是一個很有趣的案例，80年代，在香港的私立醫(yī)院，當(dāng)時被發(fā)現(xiàn)，一個看護(hù)的衣服設(shè)計很特別，特別之處是在工作服前面，自己縫了一個口袋，可以放5元的硬幣進(jìn)去。她就是利用職務(wù)上的權(quán)利，如病患索要開水等的時候，去向病患要5元的黑錢。最后，法官判定，她觸犯了《防止賄賂條例》，當(dāng)然，考慮到她賄賂的金額比較少，還有看護(hù)年紀(jì)比較大了，所以法官最后判刑，罰款800元。在法官的判詞里，明確說到，她貪5元也是貪。符合法律上利益的那個定義。
3、款待。在香港，款待是可以接受的，不屬于利益的范圍里。那什么是款待？款待是吃飯，但是需要在場所里立刻享用，不可以拿走。比如在飯局里有其他的款待，如彈鋼琴或是表演，這些都屬于款待范圍里面，可以接受的。但是，當(dāng)時立刻享用的食物都是可以接受的，拿走的就不是款待，是利益。這個法律看起來寫的笨笨的，其實，是考慮到，如果允許他們拿走的話，有一些有心人，拿這個來走法律的空子來行賄，是很難控制的。所以我們考慮到我們是正常人，有正常的社交需要，還有不要讓有心人鉆法律的空子來行賄，為了平衡這兩個方面，就規(guī)定必須在場馬上享用的才是款待的范圍。還有，款待有沒有金額上的規(guī)定？款待也沒有金額上的規(guī)定，但是我們平常也會建議，比如去一些公司、政府部門舉辦研討會的時候，我們也會建議他們考慮，如果接受那些款待比較龐大的，頻繁的，會不會出現(xiàn)職務(wù)上不便的情況。這些就是香港法律規(guī)范下對于貪污、賄賂的規(guī)管。
第三個部分，廉政公署現(xiàn)在的成果怎么樣?其實我們香港的廉政公署經(jīng)過40多年的發(fā)展，在香港的廉政建設(shè)方面取得了一定的成果，這些成果可以從幾方面表達(dá)出來：1、我們現(xiàn)在的公務(wù)員隊伍除了有效率，另外比較有名的是廉潔隊伍，在國際上有一定名氣；2、公署成立以前，尤其是政府部門里，有很多的貪污問題存在，尤其是集團(tuán)式的貪污問題在政府部門里出現(xiàn)?，F(xiàn)在，貪污個案還少有存在，但是集團(tuán)式的貪污問題已經(jīng)不存在了。3、在私營機構(gòu)里面，我們也發(fā)現(xiàn)有很大的改變。商人從成立初期不大接受我們；到90年代，慢慢參與我們的工作，參與我們的研討會；到1995年，我們與6大商會的合作，組成香港道德發(fā)展中心，成為我們關(guān)系的重大突破。4、我們的社會也在改變。在廉政公署成立前，市民一直默默忍耐貪污問題成為生活的一部分，但是，根據(jù)我們現(xiàn)在的調(diào)查，我們的市民對貪污的容忍度非常低，看到貪污問題，會主動和我們廉政公署說明情況，讓我們?nèi)フ{(diào)查，去打擊貪污問題。這個就是零容忍的社會，對于我們的調(diào)查是非常有幫助的。因為零容忍，所以市民對我們的工作很支持，支持不僅僅是口頭上的支持，在行動上也是非常的支持。我們剛成立的時候，市民舉報率只占35%左右，但是現(xiàn)在市民舉報率超過40%。而且，我要補充一下，我們在香港，舉報是沒有獎金的，也就是市民不是出于拿獎金，而是真的出于對貪污的不能容忍，主動到我們的公署舉報。市民的支持度對我們是非常的重要，也是我們長久建立起來的一個成果。5、當(dāng)然最后，我們香港廉政建設(shè)在國際上的排名，也是我們多年來的一個成果。
成果背后的因素是什么呢？我們分析下來，有幾個方面，特別的想跟大家分享一下： 1、獨立性。廉政公署獨立于整個行政機關(guān)以外，我們直接向行政長官負(fù)責(zé)，這個可以方便我們在行政機關(guān)里出現(xiàn)任何貪污問題，不管那個人的地位是不是很高，我們也可以大公無私，不受干預(yù)地進(jìn)行調(diào)查。2、監(jiān)察制衡制度。很多人都會懷疑，如果公署權(quán)力過大的話，會造成另外一個腐敗的地方，我們剛開始成立的時候，有考慮到這一點，讓我們廉政公署有適當(dāng)?shù)臋?quán)力去調(diào)查的時候，也受到一定的監(jiān)管，不會權(quán)力過大，其實我們有很多不同的監(jiān)管方法：（1）行政長官。廉政公署直接向行政長官負(fù)責(zé)。廉政專員亦定期向行政會議匯報。如果行政長官不滿意的話，可以隨時給我們意見，改善我們的工作。（2）立法會監(jiān)督。立法會有權(quán)賦予或撤銷廉政公署的權(quán)力，并要求廉政專員出席立法會會議，解答有關(guān)廉政公署的政策及經(jīng)費的問題。（3）律政司和法院。與我們內(nèi)地也有些不同的地方。在香港，調(diào)查和檢控的權(quán)力是分開的。執(zhí)行處只有調(diào)查的權(quán)力，調(diào)查后檢控與否屬于律政司司長的權(quán)力。律政司是負(fù)責(zé)檢控的，擁有獨立檢控權(quán)。調(diào)查和檢控權(quán)分立，可以確保不單以廉政公署的判斷而作檢控決定，防止濫權(quán)。法院判案的權(quán)力也是分開的。律政司覺得，需要提供檢控以后，我們會把案件交到法院里面，由獨立的司法制度去判斷是否觸犯《防止賄賂條例》。在香港，調(diào)查、檢控、判案，這三個不同的權(quán)力，不同的人去執(zhí)行這個權(quán)力。（4）咨詢委員會，行政長官委任社會賢達(dá)，組成四個諮詢委員會，監(jiān)察廉政公署各方面的工作。這些委員會都是由非官守的委員出任主席。（5）廉政公署事宜投訴委員會。廉政公署事宜投訴委員會獨立運作，監(jiān)察及覆檢所有涉及廉署及廉署人員的非刑事投訴，而且都有一個公開的報告。（6）內(nèi)部監(jiān)察。廉政公署人員如被指稱涉及貪污或相關(guān)的刑事罪行，L組會進(jìn)行調(diào)查。我們的同事全部都是用合約形式聘用的，這也是一個監(jiān)管制度，合約形式聘用，利用合約的形式確保我們廉政公署的人員的服務(wù)是達(dá)到某一個程度的。3、中央政府和特區(qū)政府對我們的支持也是非常重要的。4、健全的法制，國際間的協(xié)助，市民的支持也是不可獲取的。每一個同事都有信念，使命感。
當(dāng)然，我們還是有很大的進(jìn)步空間，所以，今天，通過這個交流，我們能夠分享一下我們的經(jīng)驗，也希望能讓你們真的思考一下，你們認(rèn)為，在廉政建設(shè)的過程中，有什么重要的因素是具有決定性的，會影響到廉政建設(shè)的成果，另外，能夠通過這個交流，大家能夠互相進(jìn)步。如果有興趣，可以到我們的網(wǎng)站上了解一下。（陳淑英女士是廉政公署高級廉政教育主任。這是2013年7月我校在香港深造學(xué)習(xí)課程，分二期刊登。根據(jù)記錄整理，未經(jīng)本人審閱；僅供內(nèi)部參考，不得引用）
